同年,山西巡抚诺敏因该省耗羡问题比较严重,要求将山西各州县全年所得的耗羡银,通通上交布政司库,一部分用作抵补无着落的亏空,一部分给各官做养廉银。这是全面实行火耗归公的办法,雍正高兴地批准他在山西实行。雍正二年年初,河南巡抚石文焯奏称:该省共有耗羡银四十万两,给全省各官养廉银若干,各项杂用公费若干,下余十五六万两解存藩库,弥补亏空,因此办公费用都出在耗羡内了,不再议捐睃民。这便是耗羡提解的办法。雍正原本看不上石文焯,见到这个奏折,在朱批中表示赞赏“此奏才见著实,非从前泛泛浮词可比,封疆大吏,原应如此通盘合算,如何抵项,如何补苴,若干作为养廉,若干作为公用,说得通,行得去,人心既服,事亦不俣,朕自然批个是字”。在雍正支持下,山西、河南首先实行耗羡归公之举措。
雍正有推广诺敏的办法之意,于是,命九卿会议具奏。官员多不赞成,内阁作出请禁提解火耗的条奏。他们的理由是:一、耗羡是州县应得之物,上司不得提解。二、“提解火耗,定限每两若干,不能寓‘抚’字于催科”,意思是把不是正税的火耗当作正税征收,使人感到增加赋税。三、 “公取分拨,非大臣鼓励属员之道”,即督抚公开允许州县官征收耗羡,使火耗之私征合法;这是允许属员贪婪。这个奏议发出之后,山西布政使高成龄表示不能同意,缮写奏折,一一予以辩论。他说,州县官私征火耗,以补官俸不足,但其上司没有火耗,又不能枵腹办事,就接受州县官的节礼,这还是出在火耗项上,不如全省征收,给各官以养廉银。如此之后,上司也不能再勒索属员,倒免得州县官借口苛征里甲。他又说,耗羡归公,不是增加火耗,而是要比原来征收的成数还要少征,况且火耗归公,多征也不归州县,谁还滥加成数。他还说,大臣收节礼,甚至收受贿赂,才不是教育属员的办法,不如公开的分养廉银,共受皇上的恩赐。他的结论是:“耗羡非州县之己资,应听分拨于大吏;提解乃万全之善策,实非为厉于属员”。他针对当时耗羡滥征的实际情况,讲解了耗羡归公的好处。九卿所说看似有理,光明正大,既不增加百姓负担,又让州县官满意,其实是沽名钓誉,说得好听,而听任州县官吏滥收滥派,不讲官吏法规,不管百姓死活,如果遵照他们的意见,只能维持旧制弊端。高成龄反驳得很有力,但他只是站在疆吏的地位,更多地着眼于这个问题上大吏与属员的关系,对实行耗羡提解的全部意义还没有透彻的认识。