同年，山西巡抚诺敏因该省耗羡问题比较严重，要求将山西各州县全年所得的耗羡银，通通上交布政司库，一部分用作抵补无着落的亏空，一部分给各官做养廉银。这是全面实行火耗归公的办法，雍正高兴地批准他在山西实行。雍正二年年初，河南巡抚石文焯奏称：该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两解存藩库，弥补亏空，因此办公费用都出在耗羡内了，不再议捐睃民。这便是耗羡提解的办法。雍正原本看不上石文焯，见到这个奏折，在朱批中表示赞赏“此奏才见著实，非从前泛泛浮词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算，如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不俣，朕自然批个是字”。在雍正支持下，山西、河南首先实行耗羡归公之举措。
雍正有推广诺敏的办法之意，于是，命九卿会议具奏。官员多不赞成，内阁作出请禁提解火耗的条奏。他们的理由是：一、耗羡是州县应得之物，上司不得提解。二、“提解火耗，定限每两若干，不能寓‘抚’字于催科”,意思是把不是正税的火耗当作正税征收，使人感到增加赋税。三、 “公取分拨，非大臣鼓励属员之道”,即督抚公开允许州县官征收耗羡，使火耗之私征合法；这是允许属员贪婪。这个奏议发出之后，山西布政使高成龄表示不能同意，缮写奏折，一一予以辩论。他说，州县官私征火耗，以补官俸不足，但其上司没有火耗，又不能枵腹办事，就接受州县官的节礼，这还是出在火耗项上，不如全省征收，给各官以养廉银。如此之后，上司也不能再勒索属员，倒免得州县官借口苛征里甲。他又说，耗羡归公，不是增加火耗，而是要比原来征收的成数还要少征，况且火耗归公，多征也不归州县，谁还滥加成数。他还说，大臣收节礼，甚至收受贿赂，才不是教育属员的办法，不如公开的分养廉银，共受皇上的恩赐。他的结论是：“耗羡非州县之己资，应听分拨于大吏；提解乃万全之善策，实非为厉于属员”。他针对当时耗羡滥征的实际情况，讲解了耗羡归公的好处。九卿所说看似有理，光明正大，既不增加百姓负担，又让州县官满意，其实是沽名钓誉，说得好听，而听任州县官吏滥收滥派，不讲官吏法规，不管百姓死活，如果遵照他们的意见，只能维持旧制弊端。高成龄反驳得很有力，但他只是站在疆吏的地位，更多地着眼于这个问题上大吏与属员的关系，对实行耗羡提解的全部意义还没有透彻的认识。